Quel Pataquès! Enjeux et obstacles de l'ouverture économique syrienne

Crédit photo Flickr CC Whatchsmart

Cet article, publié en mars 2010 dans le numéro 1 du Jeu de l'Oie, nous apporte un éclairage intéressant sur les événements actuels en Syrie, en nous livrant une analyse des rapports de force claniques se jouant à la tête de l'Etat et de la difficulté du régime à mener les réformes pourtant nécessaires à sa préservation.

La Syrie est un régime autoritaire, on en conviendra. Au-delà du mot, cela signifie que le pays est dirigé par un système fondé sur les relations d’interdépendances d’une coalition restreinte qui monopolise le pouvoir politique, économique et militaire, et non sur un Etat de Droit. Le président dispose de la majeure partie des pouvoirs et le pays est sous le coup de la loi d’Etat d’urgence de 1963, qui donne aux services de sécurité des pouvoirs très importants de contrôle de la population, ce qui réduit considérablement les libertés publiques.

Cela étant dit, la Syrie est comme tous les pays, il change, sa société évolue, en dépit de la persistance de son pouvoir. Et face à de nombreuses évolutions, le système centralisé et bureaucratique qui administre le pays depuis la prise du pouvoir par le parti Baath¹ se montre incapable de régler les problèmes du pays.

Dans ce contexte, Bachar Al Assad, succédant à son père décédé en juin 2000, a amorcé un mouvement dit de « modernisation ». Aussi surprenant que cela puisse paraître, même dans les régimes autoritaires, on lance des réformes. Cela étant, disposer des pleins pouvoirs ne rend pas toujours celles-ci plus faciles. Ce qui nous intéresse ici, ce sont les mécanismes, souvent contradictoires, qui caractérisent la mutation dans un régime autoritaire, les différents acteurs qui se cachent derrière, et les limites intrinsèques du processus.

Pourquoi la réforme ?

Ne disposant pas d’importantes réserves pétrolières, la Syrie a atteint son pic de production dans les années 1990 et celle-ci stagne actuellement à un niveau qui limite ses rentrées financières. Dans le même temps, la demande intérieure en produits raffinés a fortement augmenté alors que les capacités de raffinage syriennes sont limitées, ce qui oblige le pays à importer presque autant de pétrole raffiné qu’il n’exporte de brut.

Les sanctions américaines, ainsi que la disparition, au gré de différents positionnements géopolitiques, des anciens soutiens financiers d’URSS, puis d’Arabie Saoudite ont également entamé les marges financières de l’Etat syrien. Si bien qu’il est devenu difficile de compenser les faiblesses du secteur public par ces rentes.

Parallèlement, différents problèmes se sont accumulés. On observe un chômage persistant, dû à une pyramide des âges déséquilibrée² et au retour massif, suite à l’assassinat de l’ex premier ministre libanais Rafic Hariri et du retrait contraint de la Syrie du Liban, de travailleurs syriens, employés dans le pays voisin en raison de leur faible coût. Les infrastructures vieillissantes peinent à suivre la croissance démographique et économique syrienne. Par exemple, le réseau de distribution électrique est proche de la saturation, ce qui entraîne des coupures quotidiennes. La liste des difficultés n’est pas exhaustive mais elle traduit la pression, en raison du caractère vital des secteurs concernés (emploi, électricité, eau,…), qui pèse sur l’Etat si celui-ci veut maintenir la stabilité sociale sur laquelle il a construit sa longévité.

Quelle réforme ?

Bachar Al Assad a choisi d’assouplir le régime économique, et de relancer un processus développé a minima par son père pour gérer les crises³. Plus ambitieux, le processus actuel a été appelé « transition vers une économie sociale de marché » mais, derrière la formule, cela signifie concrètement libéraliser l’économie, pour permettre au secteur privé de participer plus largement à l’activité du pays, afin d’engager des investissements trop coûteux pour l’Etat, de combler les carences de l’appareil industriel public, et de résorber le chômage.

La Syrie a des besoins relativement classiques, et à ce titre la globalisation pèse sur le pays, comme ailleurs, en mettant la pression sur son système économique. Ce qui est plus singulier compte tenu de la longue fermeture du pays, c’est que le processus de réforme économique influence également la structure de son pouvoir. Le pays est contraint de s’ouvrir et l’Etat doit perdre le monopole d’un certain nombre d’activités pour pouvoir attirer capitaux et emplois.

Autrement dit, si la logique économique est assez classique, la logique politique est plus spécifique. Le régime a fait le choix de la libéralisation en premier lieu car il ne peut pas réformer en profondeur le secteur public pour redéployer l’Etat en fonction des besoins. Les désagréables décisions qu’il faudrait prendre risqueraient de frapper trop durement la base du régime et ses puissants réseaux de patronage au sein de l’administration et du Parti Baas.

Ensuite, l’ouverture économique a été lancée car elle bénéficie également à différents hommes d’affaires proches du pouvoir. Ce sont les proches de hauts responsables de l’administration ou de l’appareil militaro-sécuritaire qui monopolisent le processus. Les pères ont accumulé des capitaux importants en profitant de leur position dans l’appareil d’Etat et ce sont les fils qui en appellent de la libéralisation et en profitent pour développer des activités privées.

Le plus bel exemple est celui de la famille Makhlouf. Les quatre frères Makhlouf ont hérité de la position de leur père, beau-frère et bras droit financier d’Hafez Al Assad⁴, et se répartissent les rôles entre activités économiques et sécuritaires. Rami, l’aîné, est l’homme le plus riche du pays, il fait ses affaires en association avec son frère, Eyhab, pendant que le cadet, Hafez, dirige un service de sécurité⁵ avec le jumeau d’Eyhab, Iyad.

L’empire Makhlouf est immense et de nombreuses rumeurs circulent sur son poids sur l’économie syrienne. On pourra citer le cas des deux opérateurs, Syriatel et MTN, qui se partagent le marché de la téléphonie mobile depuis que Bachar Al Assad a autorisé le développement du secteur. Rami Makhlouf est l’actionnaire majoritaire de Syriatel et il se murmure que par un système de prête-noms, il serait également l’un des actionnaires du groupe MTN. Cet exemple illustre comment, derrière les apparences de l’ouverture, une oligarchie se maintient au pouvoir, un système de contrôle de l’appareil économique, ancien ou nouveau, se perpétue.

Pressions et blocages autour du pouvoir

Mais tout n’est pas si simple, et ce pour plusieurs raisons. Au sein même du régime, des blocages à la libéralisation persistent même si le régime ne s’attaque pas aux dossiers les plus difficiles, comme celui de la réforme du secteur public par exemple. La culture bureaucratique de l’administration syrienne est très éloignée de l’esprit de l’ouverture économique, qui implique surtout une réduction de son contrôle sur l’activité du pays. Sentant leur pouvoir diminuer, les cadres n’ont pas d’intérêt à porter le processus. Le parti Baas, instance de cooptation administrative autant que politique, se fait le relai de ce conservatisme et agit comme force de blocage des réformes. Tirant son influence du principe du Parti unique, celui-ci ne voit pas non plus d’un bon œil la libéralisation économique qui marque sa mise à l’écart du pouvoir.

Le gouvernement se retrouve ainsi relativement isolé autour de la Présidence, ce qui nuit forcément à la conduite de la réforme. D’autant plus que le Président et son entourage sont allés chercher des experts syriens travaillant à l’étranger ou dans des institutions internationales, pour qu’ils fassent profiter leur pays de leur savoir-faire. Parachutés dans l’arène, ces technocrates⁶, en plus de se heurter à l’opposition de principe de certains segments de l’appareil d’Etat, ont été confrontés à leur manque de connaissance de la réalité de l’administration syrienne, commettant de nombreuses erreurs. Plusieurs ministres ont ainsi dû démissionner en raison de leurs maladresses et des pressions du Baas.

La libéralisation se transforme ainsi en une succession de « réformes sélectives »⁷ qui avancent tant qu’elles permettent au pouvoir d’en tirer un profit direct et qu’elles ne mettent pas en danger sa position. Pour autant, autoriser internet, accueillir des investissements touristiques du Golfe, ou encore voir l’ouverture de restaurants dans la Vieille Ville de Damas ne résout pas les problèmes de fond du pays. Cette libéralisation n’apporte pas de solutions globales au problème du chômage, ni à celui de la compétitivité des entreprises syriennes qui doivent affronter la concurrence liée à l’entrée de la Syrie sur les marchés internationaux.

Par ailleurs, elle a un coût social important. En ouvrant son marché, la Syrie doit mettre fin aux subventions publiques qui constituaient le ciment de sa stabilité sociale. La contrepartie du contrôle politique et militaire a toujours été la sécurité, l’auto suffisance alimentaire et le maintien par l’Etat de prix très bas sur des produits courants tels que le pain ou l’essence, ainsi que la gratuité de services publics comme l’Ecole et l’Hôpital.

Comme toute bonne économie de marché en devenir, l’économie syrienne doit désormais s’affranchir de ces aides publiques, ce qu’elle a déjà commencé à faire pour l’essence. Mais cela entraîne une hausse importante du coût de la vie qui se répercute toujours lourdement sur les plus pauvres. Certains profitent de la libéralisation pour s’enrichir considérablement, ou pour constituer ce qui devrait devenir une classe moyenne, mais une partie importante de la population voit sa situation devenir critique. Au-delà des quelques poches de « modernité » que peuvent être certains quartiers de Damas, la libéralisation ne porte pas ses fruits dans toutes les zones du pays⁸ et les écarts se creusent de plus en plus.

Le casse tête syrien

En ce sens, la « modernisation » telle qu’elle est conduite souffre d’importantes limites. En tant que telle, la libéralisation était difficilement évitable car les dirigeants syriens ont dû constater l’échec de l’économie planifiée et centralisée. En revanche, derrière le principe de la réforme, sa conduite n’est pas dénuée de risques pour le régime et elle ne fournit que des solutions partielles aux syriens. La libéralisation de l’économie syrienne est graduelle et prudente mais elle n’en met pas moins à mal les équilibres qui ont assis la position et la légitimité du régime⁹, rendant toute avancée périlleuse politiquement, et tout recul tout aussi périlleux économiquement, aucune des solutions n’étant socialement satisfaisantes.

Dans ces conditions, il est extrêmement hasardeux de discerner le bon du mauvais dans le processus. Il est en soit positif qu’un régime autoritaire soit mis en difficulté, mais ce n’est pas nécessairement une bonne nouvelle car les acteurs qui profitent des réformes sont les affairistes liés au pouvoir et les groupes sunnites les plus conservateurs qui se nourrissent de la misère pour alimenter un radicalisme qui ne peut que diviser la société syrienne¹⁰. Par ailleurs, tout ce qui peut s’apparenter à un début d’instabilité est réprimé avec une violence proportionnelle à la menace ressentie par les services de sécurité.

Au milieu de ces forces et de ces intérêts contradictoires, le pouvoir, dont la priorité est la survie, mais qui est plus lié à certains acteurs qu’à d’autres, se fraye un chemin, naviguant à vue en définissant des ajustements successifs. Au-delà du jeu de chacun des protagonistes, ce qui frappe dans cette situation est l’absence de solutions théoriques évidentes. Il semblerait que personne en Syrie ne sache réellement dans quelle direction, ni à quelle rythme, conduire la réforme économique. Celle-ci crée des tensions politiques, économiques et sociales, et si le pouvoir cherche à limiter les dégâts, sa position est fragile et sa solidité entamée.

La réforme est compliquée, en dictature aussi.

Par la plume de Charles Thépaut

Charles Thépaut a passé 14 mois en Syrie, en tant que stagiaire à l’Ambassade de France puis consultant à la Délégation de la Commission européenne. Il a rédigé un mémoire de recherche sur les conséquences de l’ouverture de banques privées islamiques dans le cadre de la réforme du système bancaire syrien.

NB : Cet article a été publié en mars 2010 dans le numéro 1 du Jeu de l'Oie.